尚比尼說：“論恐勒和赤松巴兩個莽夫都是吐蕃的敗類，小王愿意出兵，配合朝廷掃平這兩個小國，讓吐蕃所有子民納入朝廷的統(tǒng)治。”
李純道：“這樣吧，后面朝廷重新設(shè)立四個都護(hù)府，直接統(tǒng)治四個羈縻地區(qū)，你們這些小王都要去掉王號，由朝廷重新選拔官員，按照內(nèi)地襄人模式進(jìn)行治理。元稹按照這個內(nèi)容制定一個詔書，讓四個宣慰使送到四個羈縻地區(qū)的各小國，是叛是降，讓他們自己選擇。”
元稹說：“陛下言之有理，如果他們主動交出權(quán)力還好，如果膽敢反叛，朝廷再派兵消滅不遲。”
方向議定以后，元稹按照李純的旨意，派四個宣慰使向各小國發(fā)出詔書。大部分小國都知道唐軍的厲害，哪敢拒絕，而且給予他們襄人的身份也是好事，沒理由反對，所以都回復(fù)同意朝廷的意見。
黠戛斯可汗阿熱布通認(rèn)為，自己的部族遠(yuǎn)離唐朝，不需要什么襄人的虛名，要讓出權(quán)力，接受唐朝的直接統(tǒng)治，更是讓他心疼，轉(zhuǎn)念一想如果硬拼估計(jì)是打不過唐軍，反正黠戛斯是游牧民族，惹不起躲得起，干脆帶著部族一路向西遷移征戰(zhàn)，跑掉了。
吐蕃小王論恐勒認(rèn)為，當(dāng)初自己被唐軍利用了，辛苦打回來只剩雅魯藏布江一帶的領(lǐng)地，現(xiàn)在又要交出來，什么襄人、夷人的，有什么鳥用，漢人有高原反應(yīng)，估計(jì)也打不過來，還是繼續(xù)當(dāng)自己的國王愜意，直接拒絕朝廷的意見。
象雄小王赤松巴認(rèn)為，唐軍利用論恐勒覆滅了吐蕃政權(quán)，自己作為贊普后裔，好不容易保留點(diǎn)家底，怎么可能輕易交出去，我們就是吐蕃人，不稀罕襄人的稱號，象雄天高皇帝遠(yuǎn)，有種就打過來，也是直接拒絕朝廷的意見。
元和十五年六月，各小國的意見全部匯總到朝廷，李純對這個結(jié)果并不感到意外。李純認(rèn)為其他地區(qū)都被唐軍打服過，只有這三個地方仗著地勢偏遠(yuǎn)，沒有受過唐軍的打擊，還敢張狂一下，必須要施以顏色。
李純和元稹、范希朝商討了一番，決定在四個羈縻地區(qū)設(shè)置都護(hù)府，直接將四個宣慰使改為都護(hù)，仍為正四品，再增加一些屬員，由軍事部派兵護(hù)送他們到四個地區(qū)就任，負(fù)責(zé)直接管理四個地區(qū)。
鑒于西域、南詔比較恭順，回鶻的黠戛斯逃跑，其他部落愿意接受統(tǒng)治，軍事部各派六千人護(hù)送三個都護(hù)赴任，沿途如有反叛力量就地消滅，安穩(wěn)護(hù)送到位后，留下三千人，作為都護(hù)直接掌握的兵力。吐蕃有兩個刺頭需要討平，由鎮(zhèn)蕃軍派出一萬人，土渾、康巴各派出三千人，跟隨吐蕃都護(hù)討平兩個小國。
任命四個羈縻地區(qū)的都護(hù)以后，李純認(rèn)為肅慎都護(hù)府經(jīng)過五年左右的持續(xù)開發(fā)，已經(jīng)增加了大量的人口，特別是漢人的數(shù)量增加顯著，完全可以單獨(dú)設(shè)立成道，否則也會跟新設(shè)的四個都護(hù)混淆。
七月份，朝廷正式下旨，肅慎都護(hù)府脫離遼桓道，升級為肅慎道，升松州為松濱府，作為肅慎道的首府。相應(yīng)的，李聽由從三品的肅慎都護(hù)升為正三品的肅慎巡撫，其他官員也同步官升一級，與道的官員級別相對應(yīng)。
同步，取消十年以下人員的流放，十年以上的流放人員全部送到小興安嶺和威虎嶺以東的勃州、寧州、漠州，肅慎道其他七個州府全部改為百姓的居住地，那些還在流放期的犯人，滿了期限就可以轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)仄胀ò傩铡?
肅慎道的建立，提升了該地的地位，和其他各道一樣成為正式的行政區(qū)，官員也都跟著晉升，肅慎道的官員自然是喜上眉梢。嫩江流域停收流放人員，放開給無地漢人墾荒后，又引來不少無地漢人到肅慎墾荒，肅慎道也逐步改變了流放地的面貌。
作為肅慎道的主官，李聽也是感慨萬千，經(jīng)過一系列的打拼，終于讓肅慎地區(qū)成為正式的道級行政區(qū)，自己也終于再上一個臺階，成為正三品的大員。
看著劉光顏、田弘正、張茂昭、李聽先后走上正三品的巡撫崗位上，當(dāng)初選擇留在部隊(duì)任職的李愬、高霞寓、嚴(yán)秦、烏重胤都有些后悔。
當(dāng)時明明有一個走上正三品的機(jī)會，他們偏偏選錯了方向，雖然朝廷照顧給了個從三品，但是位置還是正四品，再想進(jìn)步就很難了。這四個軍團(tuán)統(tǒng)領(lǐng)先后向軍事部表達(dá)想法，就是以后如果有機(jī)會，也想往行政方向發(fā)展，軍事部又把他們的這些想法匯報(bào)給李純。
李純也覺得他們幾個有點(diǎn)虧，當(dāng)初都第一次對外戰(zhàn)爭中立過戰(zhàn)功，因?yàn)槁毼挥邢蓿嗄暌院筮€待在軍團(tuán)統(tǒng)領(lǐng)的位置上。考慮到即將展開第二次大規(guī)模的對外戰(zhàn)爭，如果他們再立新功，完全可以直接授予正三品的官職。
四個都護(hù)帶著屬員，在唐軍的護(hù)送下一路向著四個地區(qū)進(jìn)發(fā)，帶著兩個使命，一是要掃平沿途的反叛勢力，二是要選擇合適的地方作為都護(hù)府駐地。
回鶻都護(hù)閆震在6000鎮(zhèn)胡軍的護(hù)送下，往回鶻的腹地進(jìn)發(fā)，沿途的幾個小國，在元和八年都被唐軍教訓(xùn)過，知道唐軍惹不起，一路上非常配合，還送了不少牛羊作為贈禮。
黠戛斯可汗阿熱布通在唐軍來之前就帶領(lǐng)部眾西逃了，往西一路兼并了不少小部落，反而壯大了，在額爾齊斯河中上游一帶建立了吉利斯汗國，一時得意洋洋。
閆震也不搭理黠戛斯的西逃，既然想當(dāng)夷人，就去當(dāng)夷人吧，以后有他們后悔的時候。
閆震轉(zhuǎn)了一圈，最后在回紇與仆骨之間選定了都護(hù)府的駐地，此地位于克魯倫河邊，北依肯特山，南通蘇尼城，可直達(dá)媯州，既便于對回鶻的統(tǒng)治，也便于和內(nèi)地的溝通，便組織人員在此筑城。
閆震懷念西漢時期出使匈奴的使節(jié)蘇武，就將此城命名為蘇武城（今蒙古國溫都爾汗附近）。
看到回鶻人整體還算配合，閆震就讓多余的3000鎮(zhèn)胡軍返回，自己帶著屬員和3000直屬團(tuán)，開始忙著筑城、招徠居民，更重要的是領(lǐng)地的劃分和人事安排。
回鶻都護(hù)府管轄的領(lǐng)地，東到大興安嶺，西到阿爾泰山，南到戈壁，北到貝加爾湖，西北到唐努烏爾山，將黠戛斯排除在外。
閆震出發(fā)之前，朝廷已有人事上的安排，四個歸順唐朝的小國，一個小國分為二兩到三個領(lǐng)。
每個領(lǐng)設(shè)管領(lǐng)一職，定為正七品，作為領(lǐng)的最高長官，再設(shè)置領(lǐng)監(jiān)、領(lǐng)丞、領(lǐng)尉、領(lǐng)學(xué)，組成各領(lǐng)的五人政務(wù)會。
各領(lǐng)的官員、屬員全部由回鶻人擔(dān)任，各領(lǐng)的五人政務(wù)會人員由都護(hù)府任命，其他屬員由各領(lǐng)任命。
原來歸降的四個小王，優(yōu)先選四個領(lǐng)的管領(lǐng)，甚至可以向都護(hù)府推薦各領(lǐng)的官員，由都護(hù)府審核同意后，予以任命。
這樣一來，其實(shí)朝廷主要掌握都護(hù)府及駐地城市的權(quán)力，各領(lǐng)的權(quán)力實(shí)際上依然在回鶻人自己手里，只是進(jìn)一步拆分，主要官員由朝廷派駐的都護(hù)府任命。
在經(jīng)濟(jì)上，各領(lǐng)每年將收入的三成上繳都護(hù)府，其余的留作自用，都護(hù)府不作干涉。
都護(hù)府將轄區(qū)內(nèi)所有的回鶻人劃為襄人，統(tǒng)一定為回鶻族群，由各領(lǐng)的領(lǐng)丞負(fù)責(zé)與都護(hù)府的民政局接洽，辦理各領(lǐng)居民的戶口本和身份牌。
轄區(qū)內(nèi)落實(shí)華襄分治的措施，如華襄禁婚、襄人任職七品以下、回鶻襄人不得出都護(hù)府轄區(qū)，也不得允許境外的夷人進(jìn)入，如確有需要，須經(jīng)都護(hù)府同意后，回鶻襄人才能出入境。
經(jīng)過一番運(yùn)作，原來的四個小國被拆分為十個領(lǐng)，被稱為回鶻十領(lǐng)，各領(lǐng)官員由都護(hù)府重新任命，并向大唐效忠，正式成為唐朝的直轄領(lǐng)土。
按照要求，回鶻人的姓名也要改成復(fù)姓四字，由于大部分回鶻人和漢人接觸很少，實(shí)際上是另起一個四字漢名，原來的回鶻名可以保留，作為族群內(nèi)部使用。
回鶻人正式劃為襄人后，除了有少量限制以外，其他方面和華人差不多，享受同等的財(cái)稅政策，維持著半自治狀態(tài)。
蘇武城建立以后，不斷有漢人和回鶻人到此定居，漢人將內(nèi)地的產(chǎn)品運(yùn)到這里出售，再購買當(dāng)?shù)氐鸟R匹、牛羊到內(nèi)地販運(yùn)，活躍了當(dāng)?shù)厣藤Q(mào)，回鶻人不需要再遠(yuǎn)赴蘇尼城交易。
甚至有些漢人在當(dāng)?shù)剞k起了皮革、毛紡之類的工廠，還開設(shè)了一些餐館、旅店、雜貨店，吸引了不少回鶻人前來務(wù)工、購物，蘇武城逐漸成為一個活躍的塞外城市。
安西都護(hù)齊茂林，也帶著六千護(hù)兵，從沙州向西域進(jìn)發(fā)，軍事部考慮到后續(xù)鎮(zhèn)西軍要參加遠(yuǎn)征，就從秦隴道的地方兵力中抽調(diào)三千人，配發(fā)燧發(fā)槍，作為安西都護(hù)府的直屬團(tuán)，另外從鎮(zhèn)西軍抽調(diào)三千人作為先頭部隊(duì)參與護(hù)送任務(wù)。
齊茂林一行沿途受到西域諸小國的歡迎，一直行進(jìn)到天山北坡的車師前部一帶，選擇在頭屯河西岸建城，取西域歸化唐朝之意，命名為歸化城（今新疆昌吉市）。
齊茂林選擇在歸化城建立安西都護(hù)府有兩點(diǎn)考慮，一是唐朝已經(jīng)規(guī)劃遠(yuǎn)期通往西域的鐵路，元稹要求他在規(guī)劃路線上選址建城；二是歸化城位于天山北坡，降雨加上天山融雪，水源相對豐富，周圍適合開墾為耕地。
綜合考慮，齊茂林認(rèn)為歸化城是西域都護(hù)府的理想駐地，以后交通方便、糧食充足，繁華起來指日可待。
安西都護(hù)府的邊界，朝廷已有定論，西到蔥嶺，南到昆侖山，東到古玉門關(guān)，東北到阿爾泰山，西北到阿拉套山。
齊茂林認(rèn)為，西域境內(nèi)小國林立，沒有必須要再大規(guī)模的拆分，僅將較大的龜茲和車師后部一分為二，其他的小國就地改為領(lǐng)，共設(shè)了十二個領(lǐng)，稱為西域十二領(lǐng)。
根據(jù)改制需要，原來設(shè)置的伊州、西州，還有其他小國，都改成了領(lǐng)，各領(lǐng)的五人政務(wù)會成員，盡量保留各地原來的官員，但是必須要由安西都護(hù)府重新任命。
相應(yīng)的，西域人也全部改成了襄人，劃分為西域族群，每人也要起一個四字的襄人姓名，制作綠色的襄人戶口本和身份牌。
沒想到在確認(rèn)襄人身份時，起了一些風(fēng)波。原來在西域的綠洲地區(qū)，早先曾經(jīng)有一些漢人移民到此，這些人和當(dāng)?shù)厝送ɑ橐院螅矸蓍L期游離在漢人和西域人之間。
原來還區(qū)別不大，現(xiàn)在突然都被劃為襄族，這些人認(rèn)為自己是漢人，應(yīng)該被劃為華族，紛紛跑到歸化城的安西都護(hù)府反映情況。
齊茂林接到這些情況后，認(rèn)真思索了一番認(rèn)為，關(guān)于境外漢人的身份問題，朝廷在元和十二年就已經(jīng)下旨明確，三年內(nèi)境外的漢人必須回到唐朝境內(nèi)認(rèn)祖歸宗才能劃為華族。
現(xiàn)在已經(jīng)超過三年，這些人也沒回去認(rèn)祖歸宗，繼續(xù)留在西域當(dāng)?shù)兀~和熊掌不可兼得，不可能靠臨時抱佛腳來改變身份。
齊茂林也考慮到，這些人畢竟也流著華夏的血統(tǒng)，如果把他們跟西域土著居民一樣對待也不合適，就想搞一些變通之法。
經(jīng)過仔細(xì)考慮后，齊茂林決定將這些具有漢人血統(tǒng)的西域人劃為西域族群中的周襄族，意為這些人為周朝遺民的后代，因久居異域成為了襄人。
對于周襄族，西域都護(hù)府予以照顧，在有周襄族居住的原伊州、西州、車師前部、車師后部設(shè)立的幾個領(lǐng)，官員和公職人員優(yōu)先選用周襄族，周襄族可以優(yōu)先遷入歸化城，在其他方面也盡量予以照顧。
齊茂林覺得確定民族這種大事，還是要報(bào)給朝廷決定，于是派人將設(shè)立周襄族的設(shè)想寫成奏書派人送到朝廷。
李純接到奏書以后，覺得齊茂林處置得當(dāng)，完全同意，要求四個新襄人地區(qū)具有漢人血統(tǒng)的襄人，經(jīng)各都護(hù)府民政局確認(rèn)后，均可劃到周襄族。
安西都護(hù)府除了帶了一些官員，需要不少公職人員，齊茂林就盡量選用周襄族人員，歸化城的公職人員大部分也被周襄族占據(jù)，大量的周襄族進(jìn)入歸化城經(jīng)商，周襄族還可以在歸化城周圍墾荒，開墾五年之后，就成為自己的產(chǎn)業(yè)。
這些周襄人，感覺到當(dāng)初是自己沒有把握住機(jī)會，現(xiàn)在安西都護(hù)府如此照顧，已經(jīng)不錯了，覺得跟華人差別也不大，也就接受了周襄族的身份。
齊茂林還有一個任務(wù)，就是要把安西都護(hù)府打造成以后唐軍西征的前進(jìn)基地，所以他大力建設(shè)歸化城，修建倉庫，囤積物資，以供后面西征部隊(duì)之用。
齊茂林還派出人員，廣泛收集西方各國的情報(bào)，匯總以后派人送給外事部，作為以后西征之用。
南詔都護(hù)錢楓云，進(jìn)入南詔的行程也是非常順利，沿途的幾個小國對他非常恭順，希望他在重新設(shè)領(lǐng)時，盡量使用各國原先的人員。
南詔的六千護(hù)兵也和西域一個情況，由于后面鎮(zhèn)蠻軍要參加南征，所以三千直屬團(tuán)從黔滇道地方部隊(duì)中抽調(diào)過來，另外三千人則為鎮(zhèn)蠻軍的先頭部隊(duì)。