這次朝廷關于行政系統和軍隊調動幅度非常大，一些新組建的道趕忙搭起行政架構，配備官員，十個軍團都換成了新的名字，轉移到新的駐地，將領也有所更新。
軍隊系統調動難度不大，只有鎮遼軍要從渤海國轉移到新民府，平東軍撤回潤州駐地，其他的已經在新的駐地，重新找到合適的營房就好，不夠的就新建。
行政系統則就麻煩的多，既要配齊道一級的官員，還要配齊州一級的官員，很多官員不愿去邊疆地區，人事部和各道的官員反復做工作、想辦法，忙了幾個月才算基本到位。
元和十一年初，全國19個道1個都護的全部組建完畢，開始運行，各軍團也調整到位，天下安定。
二月，中書省按照李純的意見，發布政令，鼓勵內地的百姓到邊疆地區墾荒、經商、采礦等，內地的無地、少地農民可以到邊疆地區開墾無主的荒地，任何人不得阻攔。
鼓勵漢人到邊疆地區開展貿易、販賣貨物，鼓勵漢人在邊疆地區辦廠、采礦、伐木，邊疆各道要采取便利措施，方便內地漢人過去移民、置業。
朝廷的政令一出，全國掀起了大規模開發邊疆的浪潮。很多無地農民到邊疆找荒地開墾，邊疆各道為了防止有人圈占土地，要求地方官府按照各家人口分配一定畝數的土地。
一般來說各家都能分配到幾十畝的土地，足夠耕種還略有盈余，只要耕種五年以上，這些土地就成墾荒者的產業。
那些荒地，只要耕種五年，就可以成為自己的產業，對內地的無地、少地農民誘惑太大了。
無地的農民直接過去，少地的農民把手中的土地賣掉，大規模涌向荒地較多的邊疆地區。
其中，遼桓道一帶荒地最多，涌去的農民最多，新羅、扶桑則有一些罰沒的土地，直接分給來開發的漢人，黔滇、安南有一些邊遠的荒地，官府于是修通道路，方便漢人過去耕種。
邊疆地區資源比較多，有待開發，很多人跑去采礦、挖參、采藥的，有的甚至還辦起了廠。
少數民族不通經商，不少漢人販賣貨物過去，再采購當地的土特產賣到內地，賺了不少錢。肅慎都護府那邊，開始源源不斷送去流放犯，開始了由南往北開發的運動。
大規模的開發邊疆運動，持續多年，既解決了內地無地、少地農民的生活問題，又促進了邊疆的開發，邊疆各道各行各業都得到了長足的發展。
移民的漢人越來越多，不僅推動了當地的經濟發展，而且擴大了漢文化的影響，也鞏固了朝廷對邊疆的控制。
朝廷保留了三個地方，暫時不予開發，分別是東濟島、庫頁島和東流群島。
東濟島已劃為皇室私有領地，上面的新羅人就屬于皇家的私有屬民，沒法把地再分給其他漢人。
李純認為，邊疆土地畢竟有限，早晚要開發完，庫頁島和東流群島地處邊遠，可以把兩地先保留下來，等以后其他地方開發完畢，這兩個地方先留作儲備之用。
全國安定以后，李純開始思考國家的治本之策，他在分析以前秦漢和隋唐對外擴張的歷程時，發現一個特點，就是前朝征服嶺南、福建這些適合漢人地方比較成功，占地以后移民漢人過去，漢人扎根后自然擁護朝廷，逐步形成穩固的統治。
而對安西、漠北草原的征服比較失敗，因為這些地方不適合漢人的生存，只能依靠一時的武力，讓少數民族首領暫時屈服，一旦中原政權衰落，這些地區就會重新獨立，甚至對中原政權造成威脅。
所以，李純在對外戰爭中采取了兩種不同的策略，對待回鶻、吐蕃等不適合漢人居住的地方，唐軍把他們征服后，全部肢解削弱，并向唐朝臣服，唐朝實行羈縻政策，只是在形式上納入這些地區。
對東北、東部適合漢人居住的地方，則采取長期占領移民的方式，轉化為唐朝直接控制的領土。
李純認為，前朝對外擴張失敗，主要有兩個因素，一是單純依靠武力，經濟上、文化上輸出不夠，導致一旦王朝衰落，邊疆就控制不住；二是單純依靠少數漢人軍隊駐守，這些人思念故土，待不住，人數又少，很難形成穩固統治。
李純覺得，要想對外形成持續且穩固的擴張，必須要解決以上兩個問題。
李純考慮到，認為隨著時間的推移，由于天下安定，境內各族百姓的生育率很高，人口會越來越多，漢族和其他各族因為土地和資源問題，早晚會有摩擦，必須要提前想好對策。
若干年以后，唐朝必然要發動新的一波征服活動，也需要人力去攻打、鎮守、移民，都需要提前謀劃、統籌考慮。李純苦思冥想，覺得可以采取三個措施。
第一，用五年以上的時間，先修煉內功，在把軍事搞強大的基礎上，大規模發展經濟、科技、文化，到時形成綜合碾壓的絕對實力，給下一波對外征服打下良好基礎。
第二，把境內的漢族和其他已經漢化、親漢的民族整合為華族，成為以后大唐的核心民族和中堅力量，以后完成世界各地的征服以后，華族成為世界的領導民族。
第三，把境內華族以外各個夷族，進行漢化教育，又保留其民族身份，以后發動新的對外戰爭，就讓這些漢化夷族一起參與征服戰爭，并幫助朝廷治理新征服的地區。
李純認為，華夏民族源于炎黃部落聯盟，當時的華夏民族僅生活在黃河中下游，后面不斷和其他民族融合，拓展活動區域。自黃帝開始，華夏民族先后融合了東夷、三苗、狄人、戎族、鮮卑等民族，就連唐朝宗室，也包含有鮮卑人的血統。
唐朝的漢族，就是華夏祖先和各族不斷融合的結果，把漢族和那些已經漢化、親漢的民族一起納入華族是必要的。但是，任何民族也是有一定的邊界的，不可能無底線的全部包容，不然到最后就成了一個混血民族。
目前是唐朝的元和十一年初，就以當年為基準，把境內的漢族和漢化且親漢的其他各族整合成為華族，作為華夏正朔。
仍具有其他民族特征，風俗、語言、習慣完全不同的民族，統一劃分為夷族，與華族區別。
待國力進一步強大，境內的夷族漢化以后，全國的人口也會增加不少。
到時，開展更大規模的遠征活動，境內的漢化夷人會參與征服活動，朝廷也會分給他們一定的權益，讓他們參與治理新征服的地區。到時，境內的夷族分批遷出去，擴大華族的發展空間。
要完成這個設想，必須要花至少五六年以上的時間，才能初步有效果。所以李純決定暫停對外擴張，集中精力搞經濟、科技、文化，同時加強其他各族的統治，對他們進行漢化。
待時機成熟了，再發動第二波規模更大的擴張行動，這樣穩步推進，統一世界的步伐才會更堅實。
要想實施這個設想，就要進行華夷分治，不然以后很多夷族融入到華族里面，還怎么區分？
在新的道、州、縣組建完成以后，新的官員也到位了，各個部隊也整編完畢，具備了落實華夷分治的條件。
李純考慮成熟以后，就和李吉甫、武元衡等人分享他的想法。
李吉甫說：“陛下對各種事務不僅考慮深遠，而且前瞻性很強，節奏很快，我們都有點跟不上?！?
武元衡說：“陛下所說的華夷分治是個好辦法，所謂漢人是漢朝時的稱呼，目前是唐朝，把華夏民族稱為華族更合適?！?
李純道：“很多事，必須要提前考慮謀劃，不能臨時抱佛腳，就比如這個華夷分治，現在不分，以后都混雜在一起，區分的難度更大?！?
李吉甫說：“目前人口增加很快，估計五年左右，荒地就會開發完畢，是要提前謀劃，考慮國內華夷兩族以后的生存空間問題。”
武元衡說：“那些夷族被我們征服后，后面再讓他們參與新的對外征服行動，如果他們有二心怎么辦？”
李純道：“朝廷征服夷族，初期會有些隔閡，但他們也是大唐的子民，既然受到朝廷的統治，就是國家的一份子。境外的夷族數量很多，未來華夏民族可以帶著境內夷族一起去打，打完分給他們一些權益，又不是讓他們白干。以大唐目前的實力，如果哪個民族膽敢有二心，只會招來更大的打擊?！?
武元衡說：“話雖如此，我們華夏人軍力更強，完全可以單獨對外征服?！?
李純道：“你說的簡單，對外征服活動需要大量的兵員，如果全靠華族自己來，死傷會很大，必須把境內的夷族拉上，讓他們也出兵參與，算是仆從軍?！?
李吉甫說：“如果境內有些夷族不配合不參與怎么辦，那不就等于養寇自重?！?
李純道：“在唐朝自然是華夏民族來主導，讓他們出兵的同時也會給他們利益，如果哪個民族不識趣，不配合朝廷的政策，就別怪朝廷對他們出手，不要敬酒不吃吃罰酒?！?
武元衡說：“這些被征服的民族，朝廷給他們機會就不錯了，敢忤逆朝廷就是自尋死路。”
李純道：“華夷分治宜早不宜遲，民族的事務屬于民政部，中書省要盡快帶民政部辦理這個事情。”
李吉甫說：“陛下說，漢族和漢化、親漢的民族整合為華族，那華族怎么來定義，還能叫漢族嗎？”
李純道：“華族比漢族的范圍擴大了，凡是會說漢語、接受漢人的生活方式的其他民族，以前沒有過違法和反叛行為，只要本人愿意，這次都可以納入華族，算是漢族的一次大擴容。
至于那些仍然具有民族獨立性，語言風俗和漢族差異很大的夷族，不宜納入華族，否則華族就成了一個大雜燴。所以華族是漢族的擴大版，也是一個身份標志，那些原來就是漢族的，可以稱華族，也可以繼續自稱漢族，兩者并行不悖。
但是那些新加入華族的其他民族，則應當稱為華族，不能再稱為以前的鮮卑、匈奴、羯族等，不然加入華族就沒有意義了?！?
李吉甫說：“我懂了，漢族是華族的主體部分，仍然可以使用，華族屬于在漢人基礎上，新吸收了一些其他漢化的夷族?！?
武元衡說：“臣有個意見，按陛下的意見，所有漢人都可以納入華族，但是在多年以前，就有一些漢人遷移到西域一帶，還有一些漢人很早就移民到國外，沒法登記確認，他們的身份怎么辦？”
李純道：“你說的是個問題，那些人到了異族的區域后，跟當地人通婚，有的人語言和生活習慣都改了，逐漸難以區分。這樣吧，給他們一個機會，凡是要加入華族的，三年內必須要回到唐朝境內，回到他們的祖居之地申請登記戶口，經過當地的官員和族人確定后，可以登記留在祖居之地，也可以在唐朝境內墾荒、經商，如果三年內不歸者，視為放棄機會?！?
李吉甫說：“陛下該想到的都想到了，我們中書省將帶領民政部盡快抓落實，把華夷分治的事情做起來。”
元和十一年二月，朝廷開始發布一個重要的旨意。旨意的內容就是各地必須認真甄別居民的身份，按照華族和夷族分別統計，每個居民必須如實填報自己的民族。一個家庭統一填寫一個民族，不能出現一家多族，家人可以經過權衡后選擇加入哪個民族。
唐朝境內的漢族人可以直接填為華族，那些已經漢化，語言、風俗、習慣與漢族基本相同的其他民族，只要沒有過違法或者反叛的記錄，只要本人愿意加入華族，官府一律不得阻礙，按照個人意愿登記為華族，境外的漢人，必須三年內回到祖居地，經過族人或官府的審核，也可以填為華族。
那些生活習慣和語言文字與漢族差別明顯的民族，則要填寫自己所在的夷人民族，如契丹、奚族、扶桑，那些在已經漢化的夷族，如果不愿加入華族，也可以填為夷族。
各級官府必須認真登記各民族的身份，并進行審核把關，不得隨意亂報，確保民族填報的真實性、嚴肅性。嚴禁在民族填報上弄虛作假，鼓勵百姓舉報，發現有人利用權力亂作為的，一律嚴懲。
在時間上，朝廷要求各地六個月內，也就是八月份前必須完成民族的統計，如邊遠地區確有困難的，可以視情延長三個月。
朝廷實行華夷分治，大規模對各族進行身份登記，很多人察覺到了不同的意味，尤其是夷人，紛紛打聽填報民族的利弊。
朝廷給了一個正式解釋，那就是以后民族確定以后，會有三個影響：華夷禁婚、夷人不得擔任七品以上官員、夷人不得離開所在的道的范圍，其他方面華夷一致。
當初，為了區別華夷兩族的權力，朝臣們還進行了一場辯論。一些些激進派的大臣認為，華人自然要高夷人一等，在當官、教育、經商、置業上都要享受特權，夷人要繳納更高的賦稅，接受更多的限制。
那些親和派的大臣則認為，既然都是大唐的子民，可以有所區別，但是不能實行明顯的壓迫政策，否則會導致這些夷族離心離德，早晚會反叛。