既然是華襄兩族共同征服治理，就必然涉及到權益的劃分問題，也就是說華襄共治必須有個明確的分權模式，給襄人一些甜頭，不能僅作為一個空洞的口號。
要調動襄人積極參與征服和治理夷人，必須提前說明給他們什么好處，華襄兩族的權益如何區分，反正的這些權益都在夷人地區，不在國內。
給襄人一些權益，調動他們幫助華人打出去，華人既可以占據襄人外遷以后留下的空間，又可以在夷人地區獲得一些利益，總體來說肯定更有利于華夏族。
按照李純的設想，將第二階段要征服的夷人地區，劃分為十個大區，相當于唐朝境內的道，每個大區的面積和人口會比境內每個道多不少，但是按照道的級別來設置行政區，為了區別華夷不同，可設為路。
路下面再設類似州一級的機構，可以設為郡，郡下面再設置類似縣的機構，可以設為領。也就是說，在夷人地區設置路、郡、領三級機構，相當于境內的道、州、縣。
根據民政部提供的數據，元和十四年底唐朝境內的襄人大概有一千多萬，朝廷在元和十二年將這些襄人劃分為八大族群，按照人口多少依次為扶桑、新羅、駱甌、牂牁、扶余、僚越、羌戎、契胡。
朝廷可以讓這八個族群組成襄人部隊跟隨十個軍團參與對夷人的征服，而后在夷人地區分別進行治理。
路、郡、領三級機構中，路一級的所有官員自然是要朝廷委派華人擔任，路一級的管理權全部掌握在華人手里，確保最大的權力在華人手中掌握。
領一級屬于基層單位，要直面夷人，治理難度大，容易產生矛盾，領以下的官員、公職人員可以全部給襄人，相當于把領一級的治理全部授權給襄人。
郡一級可以劃分兩半，郡和所屬各局的官員，屬于中高級官員，都是重要崗位，全部由華人擔任，科以下的所有公職人員，屬于低級崗位，要跟夷人打交道，可以讓給襄人。
在襄人部隊方面，可區分為襄人團和民兵營，其中襄人團作為輔助作戰部隊，民兵營為地方維穩力量。
每個襄人團約三千人，團、營軍官均由華人擔任，確保指揮權牢牢掌握在華人手中，服從朝廷的調派。連以下軍官和士兵人數眾多，可全部由襄人組成，用來配合十大軍團作戰，戰后可以配給各郡，作為郡一級防暴機動部隊。
每個民兵營約五百人，軍官和士兵均由襄人擔任，待完成夷人地區的征服后，直接配給各領，作為各領的維穩部隊，用來維護地方治安，鎮壓敢于反叛的夷人。
關于對夷人的征服治理、華襄權益劃分、組建襄人部隊，是非常重要的事項，事關華襄兩個族群，涉及利益的事情非常敏感。
李純也不想獨斷專行，決定召開一次朝會，眾臣討論確定后，再頒發詔書。
在朝會上，李純把他的想法開誠布公對崔群、裴度等大臣進行介紹，大概講了把唐朝以外的地區和民族劃分成三個世界、四大族群的思路，重點介紹組建襄人部隊和華襄分權的設想。
最后，李純語重心長的說道：
“元和十二年朝廷將境內的夷人改為襄人，就是為了今天做準備，夷人和蠻人地區非常廣大，單靠華人征服治理難度大，所以必須要納入襄人參與，但既然讓他們參與就必然涉及到利益問題，否則華襄共治就是一句空話，襄人就不愿積極參與，今天各位大臣要暢所欲言，商定華襄共治的方案。”
崔群說：“陛下真是大手筆，以后要大規模征服境外的夷人地區，甚至還要征服蠻人地區，臣也認為境外的夷人、蠻人地區面積廣大、人口眾多，確實需要引入襄人來參與征服治理。”
元稹說：“用襄人幫助華人征服和統治新的夷人。以襄治夷，這個辦法好，省去了漢人直接和夷人對抗，臣支持這個方案。”
李純道：“征服蠻人地區，還很遙遠，暫時不談，后面重點是籌劃征服治理夷人地區。組建襄人部隊估計沒什么問題，重點華襄兩族的分權，眾位臣工有何意見可以提出。”
武元衡說：“襄人都是被我們已經征服的民族，這次參加朝廷對外的征服活動，給他們的權益是不是太多了，相當于華襄平分，以臣看最多給他們領以下的權力就夠了。”
韓愈說：“臣算了一下，雖然名義上是華襄各半，但是路一級的官員少，領的數量非常多，所以總的官員就多，郡也是如此，郡、局兩級官員少，科以下的公職人員非常多，也就是說，雖然華人的官員級別高，但是人數少，襄人官員的級別低，但是人數非常多，感覺是華人得到了面子，襄人得到了里子。”
李純道：“兩位愛卿所奏，也是朕密切關注和思考的事項，朕為了這個事情思考了很久，主要有三個想法：
一是領以下基本要直面夷人，隨時面臨夷人的反抗，郡一級好一些，但是科級以下人員也是要面對夷人，不太好干，把這些權力讓給襄人，可以省去不少麻煩事；
二是把這么多公職人員給襄人，他們自然會使用手中的權力吸引過去更多襄人，這樣境內的襄人就會遷走很多，把國內的地方騰出來，擴大國內華人的生存空間；
三是我們如果不給襄人足夠的權益，他們出兵打仗、治理夷人就會沒有動力，給了他們相應的權益，他們就是為了自己的族群而戰，可以利用權力照顧自己的族群，他們的積極性會比較高。”
崔群說：“看來陛下也是深思熟慮，給了襄人不少權益，也給他們壓了擔子，這樣以后朝廷對夷人地區的征服和治理會省事很多。”
李純道：“世界很大，唐朝以外的區域，面積是唐朝的十倍以上，人口也有華人的四五倍，單靠華人去征服治理，難度很大，以襄治夷，以夷治蠻，華人抓大放小，這樣會省去很多麻煩事。”
范希朝說：“訓練襄人部隊不成問題，陛下準備訓練多大規模，何時開始？”
李純道：“這么早討論華襄分權，就是因為要提前訓練襄人部隊，給襄人吃下定心丸，讓襄人積極參與襄人部隊，夷人地區面積廣大，不是短期就能征服的，朕計劃分三波來做，第一波可以就近征服西域、中南、南洋地區，可以先按照這個需求訓練一批襄人部隊，具體的事宜，朕后續再跟你商定。”
崔右甫說：“剛才陛下主要說了華襄的政治權益分配，其他方面呢，還是只有原來的華襄禁婚、襄人任職七品以下、襄人不得出道？”
李純道：“這個朕也有想過，覺得可以再突出三個內容。一是朝廷制定華襄兩族的產業政策，襄人不得從事華人獨創的技術和產業。二是各郡科以下和各領官員、公職人員，雖由襄人擔任，但必須由路、郡兩級任免，必須服從上級的命令。三是但凡有反叛朝廷、惡意傷害華人的襄人，將被判處死刑或流放。當然，這些都是初步設想，具體要根據以后的實際情況來出臺。”
程異說：“剛才陛下說的第一條，襄人不得從事華人獨創的技術和產業，比較新奇，就是說凡是華人發明創造的技術和產業，襄人都不得參與嗎，只能是華人來做，這里面有什么深意嗎？”
李純道：“這一條是最重要的，雖然是華襄共治，但也是華襄有別，一些華人自己研究出來的技術和產業，沒有理由無償分享給他們，比如火車，蒸汽輪船、混凝土，還有新式的紡織、采礦等技術，肯定要掌握在華人自己手里，拿這個賺錢。”
韋貫之說：“這就相當于讓華人壟斷這些新技術，襄人會不會有意見？”
李純道：“這個政策相當于在經濟上分權，就算朝廷不規定，那些華人企業也不可能隨意分享自己的核心技術。可以給襄人其他方面的權益，比如在一些常規產業享受一些特權和較低的稅賦。那些襄人在夷人地區掌握基層政權以后，自然會想辦法照顧自己的族人，這點不用我們操心。”
崔群說：“第二條，襄人官員和公職人員必須由上級任免，服從上級命令，他們本應做到，似乎不必單列出來，第三條倒是很有意義，對反叛朝廷、惡意傷害華人的襄人進行嚴懲，給他們一個震懾。”
李純道：“朝廷把部分政治權益分給襄人，肯定是分給那些服從和配合朝廷的襄人，不是讓他們搞世襲，各領的五人政務會成員，必須由路、郡任命，科級人員也必須由各郡任命，所以必須要強調這一條。第三條也是讓他們有敬畏之心，朝廷給了他們這么多的權益，如果還敢有忤逆的行為，必須罪加一等。”
元稹說：“剛才陛下說，計劃讓一些襄人都遷到夷人地區，是都要遷過去嗎，襄人的產業怎么處理？”
李純道：“朝廷的對外征服沒那么快，前期以鼓勵為主，襄人根據個人意愿進行遷移，比如凡是愿意過去的襄人可以優先當官、授予公職、分配土地，再給一些商業特權，會有很多襄人過去尋求更好的生活。
他們原來的房屋土地可以賣給漢人換成錢，總體來說對他們是有利的。當然，一下子那么多襄人要賣出房屋土地，價格一定會下跌，很多華人可以撿便宜，對華人也有利。
到了最后，如果還有一些頑固的襄人，不肯遷出去，朝廷肯定要采取一些強制措施，國內的空間全部要騰出來給華人。”
武元衡說：“世間之事，基本都是圍繞一個利益，只要朝廷頒布一些鼓勵襄人去新地區的有利措施，我覺得很多襄人會愿意去夷人地區，對于那些不識時務的襄人，就是要采取強制措施。”
李純道：“朕考慮的這個華襄共治分權的方案，總體有利于華人，也有利于襄人，也算是最大限度的調動襄人的積極性，中書省可以把這個方案進一步細化，過完年后，中書省就把這個方案發下去，讓華襄兩族都知道基本情況，二月份軍事部就開始襄人團的組建和訓練工作。”
總體的方案在朝廷議定后，李純開始考慮遠征夷人的地區的事情，李純根據距離的遠近，計劃把對夷人地區的征服分為三個階段。
第一階段分兩個方向，往西的主力征服西域和中亞一帶，往南海陸并進，征服東南亞的中南半島和南洋群島。
第二階段，發揮海軍優勢，從馬六甲海峽往西征服天竺和黑衣大食、拜占庭亞洲部分，也就是南亞、西亞和埃及一帶。
第三階段，全面向西推進，征服拜占庭和烏拉爾河河以西的區域，也就是整個歐洲加上北非剩余地區。
夷人地區面積廣大，人口眾多，李純決定采取穩扎穩打的方式，打下一個地方，先進行降服治理，待穩定后，再進行下一階段的征服，避免一下子打太多消化不良。
海路還好，有蒸汽輪船，遠行相對方便，路上難度就大了，即使是修鐵路過去也需要很長時間。
第一階段要征服的區域，往西很多是沙漠戈壁，運輸不便，沒辦法打遠，預計打到呼羅珊地區（今伊朗東北部）；往南雖然海運方便，但是小國眾多，氣候炎熱，打下中南半島和南洋群島也不容易。
李純召來范希朝，把他的整體征服計劃和襄人部隊的設置情況說了一下。
范希朝說：“陛下把對夷人的征服活動劃分為三個階段是合適的，臣先重點考慮第一階段征服活動所需的部隊和襄人部隊的訓練。不知陛下打算派哪幾個軍團參加第一階段征服活動，在哪幾個族群先招募襄人部隊。”
李純說：“往西打，朕計劃派一個軍團帶上8個襄人團，往南打朕計劃派3個軍團帶上22個襄人團。往西打自然是鎮西軍最合適，往西的8個襄人團可以從契胡族群里面招募，往南打，可以就近使用鎮蠻軍、鎮南軍、鎮海軍，往南的22個襄人團可以從僚越、駱甌兩個族群招募。完成征服以后，原則上就是西域一帶由契胡族群參與治理，中南半島由僚越族群參與治理，南洋群島由駱甌族群參與治理，所以襄人團、民兵營也從這些族群中招募，打下來的地方他們都有一半權益，這幾個族群會積極的參軍作戰。”
范希朝說：“羌戎族群中的黨項族剛出了一些變故，確實不宜參加第一波征服活動，但是駱甌族群離中南半島更近，為何反而派僚越族群過去？”
李純道：“僚越族群分散在長江以南的廣大區域，是由一些較小的民族組成的，他們跟漢族人混雜在一起，漢化較好，在八個族群中跟漢族人最齊心，中南半島整體發展比南洋群島更好些，朕有心照顧他們一下。還有一個因素就是駱甌族群跟中南半島接壤，與那里的民族差異性不大，朕怕他們反而融合到一起，不利于朝廷的分族統治。”
范希朝說：“陛下說的有道理，襄人與當地的夷人必須沒有關聯，這樣襄人才能與華人這邊齊心。臣還有一個疑問，那就是那四個羈縻地區的民族怎么辦？朝廷沒有把他們納入襄族，處于半獨立狀態，后面對他們打還是不打？”
李純道：“我也在想這個問題，所謂華襄共治，其實也是一種利益綁定，目前境內的八個襄族漢化的比較好，他們如果遷走以后，留下的空間也可以給華人，所以朝廷愿意分給他們一些權益。四個羈縻地區就比較尷尬，按理說他們也屬于大唐，但是生活環境都不太好，不太適合漢人居住，猶如雞肋一般，朕不想要。但是如果把他們劃為夷人似乎也不合理，朕還沒定下決心，你可以先集中精力做好訓練襄人部隊的事。朕可以讓外事部去四個羈縻地區察訪一番，后面視情況而定，如果還有不服者，同樣予以征討。”